《预算法修正案 (草案二次审议稿)》的征求意见让持续多年的国库管理争论浮出水面。

　　近日，公开征求意见的《预算法修正案 (草案二次审议稿)》拟删除现行预算法中关于“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。与此同时，还拟增加“国库管理的具体办法由国务院规定”的表述。

　　这一规定可能改变已运行了27年之久的央行经理国库制度，进而重新分配国库监督权。

　　自1985年以来，人民银行专门行使“中央银行”职能后，国务院颁布《国家金库条例》，将人民银行“代理”国库改为“经理”国库，并赋予国库更多的监督权限。但行至2001年后，财政专户开始大量出现，并大大限制了国库监督的范围，关于国库管理体制选择“经理”还是“代理”的争论开始日渐增多。

　　“第二国库”削权

　　央行经理国库的体制受考验，监督权受到冲击由来已久。

　　“自2000年以来，人民银行经理国库体制受到了严峻的考验，国库监督工作也出现了一系列新情况、新问题。”央行国库局局长刘贵生本周在接受采访时表示，存在的一些问题甚至严重干扰了国库监督工作的正常开展。

　　多达十几万的财政专户便是扰动因素之一。

　　刘贵生称，由于财政专户的大量存在以及非税收入征缴方式的缺陷，大大限制了国库监督的范围。目前全国财政专户数量众多，金额较大，成为事实上的“第二国库”。又由于财政专户开设在“商业银行”，国库监督鞭长莫及，无能为力。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，财政专户并没有开在央行，缺乏监督。预算法中还应该增加“所有财政资金都需放入设在中国人民银行的国库单一账户”的规定。

　　与“第二国库”的提法类似，中央财经大学财经研究院院长王雍君则提出财政国库和央行国库的概念。他认为，“财政国库”在不经意间大有取代“央行国库”之势，而实务上财政国库的大举扩张(尤其在政府现金与银行账户管理方面)更使央行国库的业务空间被深度压缩。

　　除此之外，刘贵生还认为，国库集中收付流程的设计，使国库监督流于形式甚至名存实亡。“国库集中收付制度改革是正确的方向……但具体的流程设计却严重偏离了这一改革的根本要求。”

　　以支出为例，2001年国库集中支付改革试点前，财政资金由国库直接拨付到预算单位账户，国库通过逐笔审核每笔支出，可以及时发现和制止拨往非预算单位的拨款和不合规的拨款。改革后，由于选择了“先支付，后清算”的模式，即财政部门选择一家(或几家)集中收付代理银行，财政或预算单位直接向代理银行下达支付指令由商业银行先行支付，日终汇总支付总额再向央行国库进行汇总清算。

　　刘贵生认为，显然，在这一流程安排下，国库逐笔、实时的事中监督已根本不可能实现。

　　经理制？代理制？

　　国库监督权遭受上述挑战的同时，若将“中央国库业务由中国人民银行经理”的条款删除，则可能让央行监督权面临彻底丧失的境地。

　　这一删除削弱了央行在国库管理体制中的地位，强化了财政部门的作用。由此，国库代理制和经理制的争论由小范围，迅速扩展开。

　　在当前的模式下，财政部门是国库资金管理主体，代表政府管理库款；央行是财政库款的开户银行，具体经理国库，履行监督职责，维护资金的安全与完整。代理模式下，财政部门可以选择央行代理，也可以找商业银行代理，央行难以参与国库管理决策。

　　“经理制是财政部和央行均对政府负责，受政府领导。”王雍君表示，而代理制主张央行国库受财政部门领导、对财政部门负责，并且倾向于将“国库”指认为“财政国库”。财政部门与央行国库之间的关系被界定为委托代理关系，前者系委托者，后者系代理者。

　　在王雍君看来，代理制模式下，央行国库的职能和作用被极大压缩，大体上相当于“听令行事”的角色。“此外，代理制有违基本内控原则。如果再借推行国库代理制之机，将现金管理和银行账户管理大权合并进来，从而将央行经理国库原本极为宝贵的监督与制衡机能变异为”一切听令行事“的代理者，不相容职责在部门间的分离控制将不可避免地丧失殆尽。”

　　“是否赋予国库监督权，是经理国库与代理国库的根本区别所在。”在刘贵生看来，只要实行经理国库管理体制，就应该且必须赋予国库监督权力。反之，如果国库没有监督权力，不能实施有效监督，经理国库体制只能是名存实亡。

　　刘贵生还认为，国库监督不是央行监督财政，更不是与财政“过不去”、“对着干”，恰好相反，国库监督是为财政服务的，是为财政资金的安全完整把关守口。

　　从央行经理国库的实际效果来看，也确实堵住了大量的通过调整预算级次、预算科目、分成比例、缴库方式等违规调库、混库、截留上级收入，通过开具支拨、退库、更正凭证甚至虚假凭证来违规拨款、退库、为商业银行拉存款、人为控制预算收支进度、制造虚假预算收支信息，以及商业银行延压、占用预算收入等违规业务。据央行不完全统计，2006年至2010年，各级国库堵住违规业务114万笔，涉及金额4441亿元。

　　然而，支持代理制的声音也同时存在，理由主要有两点。

　　其一，2001年，实施国库管理制度改革后，预算收入收缴及预算支出业务的办理由代理银行负责，不再直接通过央行。央行难以介入财政收支运行的中间过程，对预算执行进行监督的操作条件弱化。

　　其二，可避免因财政部门和央行在实际工作中的“职能交叉”等问题，对财政资金运行效率产生不良影响。

　　“讲效率是以合规，确保公款安全为前提。”在王雍君看来，任何情况下，都不能撇开安全、合规去谈效率。

　　货币政策关注项

　　此次预算法修正案的意见征集截止日期为2012年8月5日。而截至目前，对于国库的经理制还是代理制，无论是财政部门还是央行均未对此公开表态。

　　但在2011年，央行曾在其网站上公开罗列了四点中央银行经理国库优越性的理由。

　　具体来看包括：库款调拨灵活。央行国库直接参加现代化支付系统，直接参与资金清算，提高了财政资金的划拨速度和使用效率。资金安全，核算准确。央行制定了健全的国库资金安全制度体系，建立了全国统一的、安全高效的核算体系。有利于央行的宏观调控。财政库款是中央银行重要的资金来源之一，央行经理国库有利于央行的宏观调控，实现货币政策和财政政策的协调。有利于发挥央行的监督作用。央行经理国库，对预算收入的及时收纳入库有促进作用，对财政支出的拨付使用更易于发挥监督作用。

　　央行对于国库经理制的态度，从上述四点理由中能看出蛛丝马迹。

　　事实上，对于央行而言，依法制定和执行货币政策在其各项职责之中，位列举足轻重的地位。撇开其他不谈，财政存款会对央行宏观调控产生一定影响，单此一项就足以值得央行重视。

　　在央行看来，财政资金作为中央银行资产负债表的重要组成部分，其收支存变动情况对市场流动性影响很大，财政存款已成为央行制定和实施货币政策密切关注的重要影响因素之一。

　　据央行统计，2006至2010年，共实施国库定期存款投放操作30期，累计投放资金就达到了9296.4亿元；收回国库定期存款7696.4亿元。

　　“国库资金流出(流入)央行意味着向市场投放(回收)流动性。”分析人士认为，随着国库收支规模的扩大，国库资金的波动已经成为影响市场流动性的重要因素之一。国库已经成为货币政策与财政政策协调发展的关键。